El derecho a la educación intercultural como reivindicación de los pueblos indígenas en Costa Rica y Salta (Argentina)

La presente reflexión se enmarca en la celebración de este 21 de mayo como el Día Mundial de la Diversidad Cultural para el Diálogo y el Desarrollo, y plantea algunos avances y desafíos para el cumplimiento efectivo del derecho a la educación intercultural indígena en Costa Rica y Salta (Argentina). En ese sentido, se identificarán los estándares internacionales que resguardan este derecho y se analizará en qué medida los Estados han cumplido con dichos estándares, como así también experiencias de la implementación de políticas educativas específicas. 

1. Estándares internacionales relacionados con el derecho a la educación intercultural indígena

La protección del derecho a la educación intercultural podría remontarse a la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (adoptada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura en 1960, y ratificada tanto por Costa Rica como por Argentina en 1963), que posiciona en sus artículos 1 y 3 la no discriminación en todas sus formas y promueve la igualdad de oportunidades educativas. A su vez, su artículo 5 plantea el reconocimiento a los miembros de las minorías nacionales para ejercer actividades docentes que les sean propias, como gestionar centros educativos y enseñar en su propio idioma, sin que esto les impida comprender la cultura y el idioma del conjunto de la colectividad y sumarse en sus actividades.

En complemento, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1965, y ratificada por Costa Rica en 1967 y por Argentina en 1968), en sus artículos 5 y 7 proclama que los Estados Partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación étnica y racial en todas sus formas, particularmente en el goce de una serie de derechos, entre ellos la educación. 

De igual forma, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966, y ratificado por Costa Rica en 1968 y por Argentina en 1986), en su artículo 13 reafirma que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos. 

En ese mismo año, la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT adopta el Convenio N°169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Este es el tratado internacional que ahonda en los componentes de la educación intercultural. En esa línea, sus artículos 26, 27, 28, 29, 30 y 31 señalan que los pueblos indígenas tienen derecho a una educación de calidad a todos los niveles; que responda a sus necesidades particulares; que abarque su historia, conocimientos, técnicas, sistemas de valores y aspiraciones sociales, económicas y culturales. También define la participación de los pueblos indígenas en la formulación y ejecución de programas educativos, así como en la creación de sus propias instituciones y medios de educación, cumpliendo con las normas mínimas de la autoridad estatal competente. Además, sostiene el resguardo de las lenguas originarias y la educación bilingüe. Finalmente, postula una educación para la ciudadanía, de intercambio e integración con el resto de la comunidad nacional.  

A partir de esta normativa y de la necesidad de guiar las políticas públicas asociadas al tema de estudio, en 2006 se anuncian las Directrices de la UNESCO sobre la educación intercultural, las cuales proponen tres principios: a.  Respeto a la identidad cultural del educando mediante una educación de calidad que se adecúe y adapte a su cultura; b. Enseñanza de conocimientos, actitudes y competencias culturales necesarias para una participación plena y activa en la sociedad; y, c. Enseñanza de conocimientos, actitudes y competencias culturales que contribuyan al respeto, el entendimiento y la solidaridad entre individuos, entre grupos étnicos, sociales, culturales y religiosos y entre naciones.

Cabe citar la Declaración de Incheon para la Educación 2030 (2015), que detalla el Marco de Acción para la realización del Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 educación de calidad. Entre las estrategias para llevarla a cabo propone que los gobiernos examinen los planes sectoriales de la educación, los presupuestos, los planes de estudio y los libros de texto, así como la formación y supervisión de las personas docentes, a fin de garantizar que promuevan un enfoque intercultural.

Sumado a lo anterior, en 2019 la Asamblea General de las Naciones manifestó vía resolución el Decenio Internacional de las Lenguas Indígenas 2022-2032. En seguimiento a este proceso, la UNESCO adoptó en 2021 un Plan de Acción Mundial para impulsar el Decenio, cuyo producto 1 es: “Entornos y oportunidades de educación y aprendizaje permanente inclusivos, equitativos, interculturales y de calidad, en lenguas indígenas, en entornos educativos formales, no formales e informales” (UNESCO, 2019: 14). 

El informe temático de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos-CIDH, Derecho a la libre determinación de los Pueblos Indígenas y Tribales (2021) plantea que este derecho precede a la existencia de los Estados y tiene un carácter reparador de las injusticias históricas que han sufrido estos pueblos. Al mismo tiempo, con el reconocimiento de la libre determinación en las Declaraciones Americana y de la ONU sobre pueblos indígenas , se propuso una relación entre los Estados y la diversidad cultural que transite de la asimilación a la interculturalidad.

El informe también argumenta sobre las dos dimensiones de autonomía que trazan la libre determinación, de forma transversal en ciertos derechos como la educación. La primera es la interna y se relaciona con la autonomía territorial, que faculta a estos pueblos para administrar programas de educación mediante sus propias instituciones. En cuanto a la segunda dimensión de autonomía, la externa, tiene que ver con el derecho a acceder a servicios públicos brindados con adecuación cultural, como lo serían programas de educación intercultural bilingüe. Esta noción también demanda la participación de estos colectivos en el diseño e implementación de tales programas.

2. La situación del derecho a la educación intercultural indígena en Alto Chirripó y Salta

Costa Rica ha sido reconocida a nivel latinoamericano en materia de educación, al ser el primer país de la región en lograr una matrícula completa en educación primaria, lo que a largo plazo ha contribuido en el crecimiento económico y el bienestar de la población (OCDE, 2017). Sin embargo, a lo interno existen una serie de desigualdades que afectan en mayor medida a ciertos sectores, como los pueblos indígenas. 

Relacionado con lo anterior, en el país residen más de 104.000 personas indígenas pertenecientes a ocho pueblos, de las cuales 36.000 habitan en 24 territorios. En el 70% de sus hogares hay necesidades básicas insatisfechas en ámbitos como la salud, la educación y la vivienda, en comparación con el porcentaje nacional que es de 24%. En la dimensión educativa, sólo el 13% de las personas indígenas se gradúa del colegio y el 41% de esta población tiene algún rezago escolar (ONU, 2022).

En el ámbito de educación intercultural cabe enfatizar en la promulgación del Decreto Ejecutivo N° 37801-MEP Reforma del Subsistema de Educación Indígena (2013). Este consideró que el Subsistema de ese entonces, creado por medio del Decreto Ejecutivo N° 22072-MEP del 25 de febrero de 1993, no respondía a las necesidades de los pueblos indígenas, ya que carecía de estructura, procedimientos y mecanismos de participación claros que propicien el pleno cumplimiento de derechos. Como respuesta a tales vacíos, el presente Decreto establece las particularidades de la educación indígena: objetivos, idiomas, enfoque, organización administrativo-territorial y recursos humanos. También aclara los procedimientos de consulta y los mecanismos de participación de los pueblos indígenas en los procesos de toma de las decisiones que les competen en materia educativa.

A pesar de esta estructura de gobernanza, la implementación de la educación intercultural indígena parece continuar siendo un propósito sin cumplir a cabalidad. Al respecto, una revisión a la implementación de la reforma al Subsistema de Educación Indígena (González y Quesada, 2022) señaló como aspectos por mejorar la disponibilidad de los altos mandos del MEP para aplicar una educación indígena contextualizada en términos de contenidos y saberes. Esto también contempla una mayor consideración de estas instancias a las necesidades y a la toma de decisiones de los órganos locales implementadores. Por otro lado, se plantea la crítica de que los Consejos Locales de Educación Indígena (órgano consultivo conformado por personas indígenas elegidas de forma autónoma en los territorios) en ocasiones promueven nombramientos de personal docente y administrativos de centros educativos por nepotismo, sin un debido control del MEP. Además, se identifica el requerimiento de capacitación tanto en el marco legal como a nivel pedagógico.

Asimismo, hay varios señalamientos en la materia por parte de órganos del Sistema Universal de Derechos Humanos, que recomendaron al Estado fortalecer la protección de los derechos culturales y el respeto de la diversidad cultural, a través de la implementación de la educación intercultural bilingüe. A su vez, los órganos hacen el llamado a que los pueblos indígenas puedan ver su saberes (historia, cultura, ciencias y cosmovisiones) reflejados en los planes de estudio, como parte del patrimonio cultural del país.

Al abordar las cuestiones de la educación intercultural y la revalorización de la diversidad cultural, es pertinente considerar comparaciones con otros contextos donde también se enfrentan estos desafíos y se implementan prácticas para abordarlos. Argentina, con su gran diversidad de pueblos indígenas, ejemplifica cómo la idea generalizada de blanqueamiento poblacional puede invisibilizar las prácticas indígenas, subrayando la importancia de la educación para repensar las estructuras sociales y la sociedad que se aspira construir. En este sentido, la provincia de Salta, con su rica diversidad cultural y experiencias en educación intercultural, ofrece un caso de estudio valioso para analizar estos desafíos y oportunidades. Al examinar las políticas educativas de Salta, las prácticas docentes y las experiencias de los estudiantes indígenas, se puede obtener información sobre cómo promover una educación que valore y respete la diversidad cultural.

Salta, una de las 23 provincias que componen el territorio argentino, se sitúa en el norte del país, ostentando el título de provincia con mayor cantidad de límites. Colinda con tres países y comparte fronteras con seis provincias. Asimismo, Salta se destaca por su inmensa diversidad cultural, siendo una de las provincias con mayor presencia de pueblos indígenas en Argentina. A la fecha, 14 pueblos han sido registrados y reconocidos oficialmente, aunque este número puede variar debido a la complejidad del reconocimiento oficial y la existencia de múltiples comunidades. Según el último Censo Nacional del 2022, el 10% de la población total de la provincia se identifica como indígena, un porcentaje que ha experimentado un crecimiento exponencial desde el censo del 2010. Salta es, además, la provincia con el mayor nivel de diversidad etnolingüística en Argentina.

En los últimos años, la educación intercultural en la provincia ha tomado fuerza en diferentes ámbitos: político, legislativo y educativo, posibilitando importantes avances en materia de derechos. Este proceso comienza a institucionalizarse en Argentina en el año 2006 a partir de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206, al establecerse por primera vez a la Educación Intercultural Bilingüe (EIB) como una de las modalidades del sistema educativo. Vale la pena decir que, si bien la EIB está protegida a nivel nacional en Argentina, la implementación de esta modalidad depende de cada provincia, entonces existen discrepancias dentro de cada una y dentro de cada pueblo originario, comunidades específicas, y escuelas. 

Durante el año 2020, el Ministerio de Educación de la provincia de Salta tomó la decisión de consolidar la Educación Intercultural Bilingüe (EIB) como una política prioritaria. Por ello, la establece una Coordinación específica que pone en marcha acciones y propuestas en el campo del desarrollo curricular y normativo, el acompañamiento a las trayectorias, la producción de materiales y el desarrollo profesional docente a través de un entretejido que involucra diferentes áreas del Ministerio de Educación, otros Ministerios de la provincia, universidades e Institutos de Educación Superior y órganos de representación de los pueblos indígenas. Estas acciones emergen en consonancia con la política de formación docente de alcance nacional y provincial. En términos nacionales, da cumplimiento a lo dispuesto en la Constitución Nacional en lo que refiere al derecho de los pueblos indígenas a acceder a propuestas y acciones de educación que recuperen las memorias históricas, las culturas, las lenguas y el derecho a la educación. 

En este contexto, la interculturalidad se ha desarrollado como un proyecto pedagógico y político. Mediante la Resolución N°060/2023, de la Secretaría de Planeamiento Educativo y Desarrollo Profesional Docente del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la provincia de Salta, se aprobaron los Lineamientos Curriculares Ñandereko, de los pueblos chané, guaraní y tapiete para el Nivel de Educación Primaria, A su vez se aprobaron los lineamientos curriculares Yachayninchej del pueblo kolla para los niveles de educación inicial. Yachayninchej se enmarca en una política pública orientada a reconocer e instrumentar el derecho constitucional de los pueblos indígenas a una Educación Intercultural Bilingüe, reconocido por la Ley de Educación Nacional 26.206 y la Ley de Educación Provincial 7.456. 

Desde una lógica occidental de la educación, los contenidos de las cajas curriculares suelen ser verticales, donde las directrices fluyen desde las autoridades gubernamentales hacia los estudiantes, generando tensiones en el proceso. Sin embargo, la implementación de la Educación Intercultural Bilingüe (EIB) en Salta está modificando esta estructura, permitiendo la participación de la comunidad en la definición de contenidos y formas educativas, transformando la lógica verticalista en una más horizontal. A estas experiencias se suma la inclusión de maestros bilingües, una práctica ejemplificada por la Experiencia Educativa Intercultural Bilingüe en escuelas ubicadas en comunidades indígenas. En estas aulas, un maestro primario instruye a los estudiantes en matemáticas, ética, ciencias naturales y español, mientras que la escuela sigue una “direccionalidad bilingüe”, donde todos los maestros cuentan con el acompañamiento de un maestro bilingüe. 

Todo lo anterior refleja una experiencia en desarrollo donde los estándares internacionales son catalizados por políticas públicas específicas, que contemplan marcos legales y referenciales a nivel nacional y provincial en diálogo con las comunidades indígenas locales. 

3. Breves conclusiones 

Primeramente, observar que los estándares asociados al derecho a la educación intercultural parten al menos de estas bases: a) derecho a la no discriminación en todas sus formas; b) derechos económicos, sociales y culturales; y c) derechos de los pueblos indígenas. Estos han tenido un carácter progresivo según el momento histórico de surgimiento. 

En segundo lugar, tanto Costa Rica como Argentina han adoptado dichos estándares dentro de su marco legal y han hecho esfuerzos importantes por implementarlos mediante el Subsistema de Educación Indígena y la Educación Intercultural Bilingüe. Sin embargo, prevalecen una serie de desafíos para la educación intercultural resumidos en infraestructura deficitaria, exclusión educativa, políticas “verticales” (independientemente de los programas específicos y geolocalizados nombrados anteriormente), así como dificultades para aplicar el bilingüismo y la pertinencia cultural en los planes de estudio. También se presentan barreras particulares por variables como género y discapacidad que deben atenderse con prontitud, dada la situación crítica de estas poblaciones.

Como tercer punto, se torna compleja la discusión y práctica de la autonomía interna y externa de los pueblos indígenas. Es imperante encontrar los puntos de acuerdo entre las políticas educativas nacionales que integren a los pueblos indígenas y las dinámicas de sus territorios, en aras de una garantía efectiva del derecho a la educación intercultural. Al mismo tiempo, para esta labor es crucial la mirada interseccional para atender las necesidades subrayadas bajo el principio de igualdad y no discriminación, y en apego a la libre determinación.

Otro punto para discutir tiene que ver con el desafío de invertir las narrativas que invisibilizan a los pueblos indígenas y reforzar el compromiso de respetar la diversidad cultural y la igualdad en el país y toda América Latina a través de la educación. Los programas y lineamientos educativos en la materia son un medio para generar conversaciones. Sin embargo, como ya se resaltó, debe existir una construcción dialógica  que permita llegar a consensos eliminando cualquier lógica de imposición vertical, decisiones que se agoten en lo administrativo y teniendo presente la progresividad en los derechos y las políticas públicas dictadas en consecuencia. 

En definitiva, la cuestión en materia de educación indígena es un tema de agenda pública complejo y multifacético que requiere un abordaje integral y sostenido. Es fundamental reconocer los derechos de los pueblos indígenas y trabajar para eliminar las desigualdades estructurales que los afectan. La interculturalidad debe ser un principio rector en las políticas públicas, y se debe promover el diálogo intercultural para construir una sociedad más justa e inclusiva. 

Agradecimiento especial a Alvaro Guaymas (Aymara). Coordinador de la Modalidad de Educación Intercultural Bilingüe en el Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de Salta (MECCyT), Investigador Residente del Programa “Educación Superior y Pueblos Indígenas y Afrodescendientes en América Latina” (ESIAL), miembro del Equipo de trabajo de la Cátedra UNESCO ESIAL y colaborador de la “Iniciativa para la Erradicación del Racismo en la Educación Superior” de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF). 

Carolina Córdoba

Licenciada en Relaciones Internacionales. Docente en la Universidad Católica de Salta. Coordinadora del Laboratorio de Ideas y Análisis Político. Co- fundadora de la Asociación Civil Caminar con Valores. Estudiante de la Maestría en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe (CIEP-UNSAM).

Eduardo Fonseca Vargas (edon95@gmail.com)

Licenciado en Relaciones Internacionales con énfasis en Gestión de la Cooperación Internacional por la Universidad Nacional de Costa Rica. Con más de siete años de experiencia en la planificación, ejecución y monitoreo de proyectos relacionados con derechos de niñez, adolescencia y juventudes; incidencia; sociedad civil y cooperación internacional para el desarrollo en Latinoamérica. Estudiante de la Maestría en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe (CIEP-UNSAM).

Referencias bibliográficas

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